PSN adalah proyek berbagi kekuasaan. Demi memuluskannya, Jokowi dan para menterinya mengakali peraturan. Dilanjutkan oleh pemerintahan baru Prabowo.
CABUT Proyek Strategis Nasional bermasalah termasuk 13 tuntutan aksi protes Indonesia Gelap pada Februari lalu. Alasan demonstran, PSN menjadi kendaraan pemerintah merampas lahan warga.
Contohnya Rempang Eco City. Berlokasi di Kep. Riau, untuk membuldoser protes warga, pemerintah mengerahkan 1.000 polisi dan tentara dengan cara mengusir, menyergap, memukul, mengepung, dan menembakkan gas air mata.
Selain Rempang, kekerasan terjadi di PSN Bandara Internasional Kertajati, yang diresmikan Jokowi pada 2018. Bandara baru yang menelan Rp2,6 triliun tapi hasilnya jadi monumen sepi penumpang ini, dibangun lewat penggusuran aset lahan warga dan petani dengan menerjunkan 2.000-an polisi, tentara, dan Satpol PP.
PSN Rempang Eco City ditetapkan lewat Permenko No. 7 Tahun 2023, atau 10 hari sebelum aksi pemerintah pusat melakukan pematokan lahan dan pengusiran. Penetapan PSN itu bahkan berselang 30 hari sejak pemerintahan Jokowi meneken kerja sama dengan investor asal Cina, Xinyi Group, untuk proyek Rempang.
Berdasarkan pemantauan berita tentang PSN, yang dilakukan Project Multatuli selama lima bulan antara Juni-Oktober 2024, menemukan setengah total PSN pemerintahan Jokowi itu “bermasalah”. Ia tak cuma menggusur warga di area PSN lewat tindakan represif, melainkan juga menghancurkan ekologi, meluasnya kecelakaan kerja dan kematian pekerja terutama di PSN kawasan industri nikel, serta meluasnya kriminalisasi alias pembungkaman partispasi publik.
Temuan kami bukanlah sesuatu yang baru. Laporan-laporan pemantauan dari organisasi masyarakat sipil merekam problem yang sama mengenai PSN. Komnas HAM juga mendapati pola pelanggaran serupa.
Lewat laporan berjudul “Dampak PSN terhadap HAM” yang dirilis akhir tahun 2024, Komnas HAM menerima 114 aduan terkait PSN selama 2020-2023 yang menyangkut pelanggaran hak atas kesejahteraan, hak memperoleh keadilan, hak hidup, dan hak atas rasa aman.
“Hampir lebih dari separuh PSN yang dibuat oleh pemerintah dilaporkan ke Komnas HAM,” ujar Komisioner Komnas HAM Anis Hidayah dalam peluncuran laporan. “Yang separuh tidak dilaporkan itu bukan karena tidak ada masalah. Mungkin tidak tahu bagaimana melapor ke Komnas HAM, mungkin tidak ada aksesnya, mungkin tidak berani, mungkin ada intimidasi.”
Dikenalkan Jokowi sejak tahun pertama dia memerintah, PSN digadang demi meningkatkan kesejahteraan, pertumbuhan ekonomi, pemerataan dan pembangunan daerah. Total setidaknya ada 244 PSN selama 10 tahun pemerintahannya: 228 berupa “proyek”, 16 berupa “program” (lebih dari satu proyek).
Ibu Kota Nusantara, misalnya, merupakan program PSN. Di dalamnya dibangun bermacam proyek seperti kawasan pemerintahan, fasilitas perumahan aparatur negara, bendungan, hingga bandara. Artinya, jumlah proyek berlabel PSN pada dasarnya lebih dari 244. Angka ini tidak mencakup sejumlah proyek yang selesai atau dibatalkan dan dikeluarkan dari daftar PSN.
Kuasa Absolut Jokowi pada PSN
Ratusan PSN itu, problemnya, diatur secara absolut oleh pemerintah pusat. Kekuasaan eksekutif sangat besar dalam mengkurasi, menentukan, dan memutuskan PSN. Jokowi dan para menterinya melakukan akrobat aturan, tanpa melibatkan partisipasi publik, demi memuluskan atau “mempercepat” PSN.
Aturan-aturan ini dibuat Jokowi dalam regulasi di level presiden dalam inpres maupun perpres. Produk-produk hukum ini meniadakan mekanisme akuntabilitas.
Akrobat hukum macam ini disebut legalisme otokratis: pemerintah memakai hukum untuk melegitimasi perbuatannya (atau kebijakannya) tanpa mempertimbangkan esensi keadilan.
Pada 2016, Jokowi menerbitkan instruksi tentang percepatan pelaksanaan PSN. Isinya ia membolehkan aparatur negara di pusat maupun daerah untuk mengambil diskresi kekuasaan untuk mempercepat PSN. Dari level menteri, jaksa agung, kepala kepolisian, sekretaris kabinet, kepala staf kepresidenan, kepala lembaga pemerintah, gubernur sampai bupati dan walikota.
Mereka diberi wewenang untuk “menyempurnakan, mencabut, dan/atau mengganti” ketentuan perundang-undangan yang “menghambat” percepatan PSN. Mereka juga berwenang melakukan “mitigasi dampak sosial” akibat PSN. Mereka juga bisa melakukan percepatan pengadaan tanah.
Jokowi juga menerbitkan Perpres No. 3 Tahun 2016. Isinya adalah selain mencantumkan daftar PSN, juga merinci bermacam privilese yang dimiliki proyek berlabel PSN.
Perpres ini bisa mengubah hutan dan tata ruang demi kebutuhan pembangunan PSN. Ia juga memberi wewenang presiden menetapkan setiap PSN. Presiden juga bisa menambah atau membatalkan PSN lewat perpres baru.
Sejak 2021, mekanisme penetapan daftar PSN itu diubah. Tidak melalui perpres lagi, tapi lewat Permenko Perekonomian. Totalnya, Jokowi dan Menko Perekonomian Airlangga Hartarto, eks Ketum Partai Golkar, telah mengubah alias mengotak-atik aturan PSN dan daftar PSN sebanyak 10 kali.
Jaringan Pengacara untuk Kepentingan Publik Indonesia (PILNET Indonesia) menyebut peraturan PSN didesain untuk meniadakan ruang partisipasi publik maupun pemerintah daerah.
Inpres No. 1 Tahun 2016 sekadar menempatkan aparatur negara sebagai pihak yang menerima instruksi dari presiden. Begitu pula Perpres No. 3 Tahun 2016 yang membuat wewenang pengaturan tata ruang wilayah tidak lagi berada di tangan pemerintah daerah.
Alih-alih merancang pembangunan dari bawah yang mampu menyerap kebutuhan khusus daerah itu, pemerintah daerah diharuskan tunduk pada perintah pemerintah pusat demi PSN. Artinya, sentralisasi kebijakan.
“Regulasi-regulasi itu dibuat nir-partisipasi. Perpres dibuat tanpa melibatkan pemerintah provinsi maupun kabupaten. Dengan kata lain, melangkahi asas otonomi daerah. Pemerintah daerah dibuat hanya jadi pesuruh,” ujar Bimantara Adjie Wardhana dari PILNET Indonesia.
Aturan-aturan PSN pada level presiden ini menyalahi mekanisme check and balances supremasi hukum.
Perpres tentang “percepatan PSN” yang dibuat Jokowi telah melangkahi UUD 1945 dan undang-undang. Sementara inpres “percepatan PSN”, sebagaimana namanya instruksi alias arahan, seharusnya tidak bisa dipakai sebagai alat legitimasi untuk mengatur dan dijadikan dasar sanksi.
Peneliti Komnas HAM Mimin Dwi Hartono menilai aturan-aturan PSN di level presiden dan menteri ini merupakan anomali hukum. “Bagaimana perpres dan permenko justru bisa mengabaikan bahkan menegasikan UU tentang tata ruang, kehutanan, hingga lingkungan? Itu anomali hukum yang luar biasa. Sangat destruktif,” katanya.
Diterabas Pakai UU Cipta Kerja
Sepanjang 2021, setahun sejak UU Cipta Kerja disahkan pada 2 November 2020, Konsorsium Pembaruan Agraria (KPA) mencatat letusan konflik agraria PSN melonjak 123% dibandingkan tahun 2020: dari 17 kasus menjadi 38 kasus.
Cara main PSN berubah sejak ada UU Cipta Kerja. Sebelum UU Cipta Kerja, PSN tidak memiliki dasar hukum yang represif kecuali dalam bentuk inpres. Kehadiran UU Cipta Kerja membuat PSN punya payung hukum lebih koersif, yang diturunkan lewat peraturan pemerintah. Regulasi ini memudahkan proses pengadaan tanah untuk PSN.
Regulasi Cipta Kerja dibikin secara eksplisit untuk “mempercepat” PSN dan “memudahkan” investasi serta “kepastian hukum”. Ia kembali memprioritaskan “pengadaan tanah” bagi PSN, nomenklatur yang sudah disebut dalam Perpres Jokowi 2016.
UU Cipta Kerja memperluas definisi “kepentingan umum”. Ia mencakup proyek yang “diprakarsai atau dikuasai pemerintah pusat, pemerintah daerah, BUMN atau BUMD” termasuk kawasan industri, kawasan ekonomi khusus, kawasan pariwisata, dan kawasan food estate.
Regulasi yang mengatur pengadaan tanah bagi kepentingan umum sebelumnya, yakni UU No. 2 Tahun 2012, mendefinisikan “kepentingan umum” terbatas untuk kebutuhan pertahanan dan keamanan nasional, jalan umum, saluran air minum, pembangkit listrik, fasilitas sosial, dan prasarana pendidikan.
UU Cipta Kerja juga mengubah ketentuan alih fungsi lahan. Ia menetapkan lahan budidaya pertanian dan lahan pertanian pangan berkelanjutan dapat dialihfungsikan atas nama “kepentingan umum” atau PSN.
Perluasan nomenklatur itu membuat semua kategori proyek bisnis swasta bisa masuk ke dalam PSN. Sehingga, menurut istilah Konsorsium Pembaruan Agraria (KPA), PSN adalah “penggusuran skala nasional.”
Setelah ada UU Cipta, Jokowi menambahkan 88 daftar proyek dan 5 program PSN melalui Perpres No. 109 Tahun 2020. Ini jumlah penambahan terbesar sepanjang masa perubahan daftar PSN.
Kawasan Industri Pulau Obi, Kawasan Industri Weda Bay (IWIP), dan food estate adalah contoh PSN baru pasca-UU Cipta Kerja.
Kawasan Industri Obi dan IWIP, sentra pengolahan nikel di Maluku Utara, merupakan PSN jalur swasta. Obi dikelola Harita Group, sementara IWIP dikendalikan konsorsium Cina.
Secara praktis UU Cipta Kerja menjadi power sharing alias berbagi kekuasaan antara Jokowi dan para menterinya. Jokowi tidak perlu lagi melakukan micromanaging menetapkan PSN. Ia bisa berbagi dengan menterinya, salah satunya kepada Menko Perekonomian Airlangga Hartarto, untuk mengurus PSN.
Itu tercermin dari Perpres 2020 tersebut, atau dua minggu pasca-UU Cipta Kerja. Penetapan PSN setelahnya bisa lewat Permenko Perekonomian dengan persetujuan presiden.
Jokowi juga membentuk Komite Percepatan Penyediaan Infrastruktur Prioritas (KPPIP) sebagai koordinator menjalankan PSN. Ketua KPPIP adalah Menko Perekonomian, wakilnya Menko Kemaritiman dan Investasi Luhut Pandjaitan, anggotanya adalah Menteri Keuangan Sri Mulyani, Menteri Bappenas, Menteri Agraria dan Tata Ruang, dan Menteri Lingkungan Hidup dan Kehutanan.
Para menteri ini, di atas kertas, bisa cepat memberi kemudahan dan kepastian investasi, memberi rencana pembangunan, pengadaan lahan dan pembiayaan, termasuk bisa cepat mengubah kawasan hutan dan tata ruang.
Logika kerja penetapan PSN adalah setelah ada usulan PSN dari pemerintah ataupun pengusaha, Komite akan mengecek kelengkapan syarat-syarat administrasi. Berikutnya hasil evaluasi dibawa ke rapat terbatas bersama presiden. Setelah dapat persetujuan dari Jokowi, barulah Airlangga menerbitkan peraturan menteri daftar PSN terbaru.
Presiden juga tetap punya kuasa penuh dalam mengevaluasi PSN. Dalam Perpres 2020, Airlangga wajib menyampaikan laporan soal PSN kepada Jokowi minimal enam bulan sekali atau bahkan sesuka presiden jika diperlukan.
Sebaliknya, berbagai aturan terkait PSN ini tidak mengakomodasi pengaduan ataupun pemulihan hak bagi masyarakat terdampak PSN.
“Kalau kita berbicara soal mekanisme komplain dan pemulihan hak, tidak ada sama sekali,” kata Mimin dari Komnas HAM. “Jadi masyarakat ketika ada masalah PSN tidak tahu mau ke mana. Ada yang ke Komnas HAM, ada yang ke Kantor Staf Kepresidenan, ada yang ke menteri. Kan, nggak jelas.”
“PSN ini murni miliknya Jokowi,” tambah Sekar Banjaran Aji dari PILNET Indonesia. “Ini adalah kekuatan presiden yang berlebihan. Saya melihatnya sebagai state capture. Dia membisniskan banyak proyek negara dan kontrolnya semua ada di presiden.”
Barang Lama, Kemasan Baru
Apa yang disebut sebagai PSN adalah proyek pembangunan berbasis tanah dan sumber daya alam. Atau, di masa Jokowi disebut infrastruktur. Di era Susilo Bambang Yudhoyono, proyek macam ini bernama Masterplan Percepatan dan Perluasan Pembangunan Ekonomi Indonesia (MP3EI).
Lewat KTT Infrastruktur 2005, SBY mengajak ratusan pengusaha menanam investasi dalam proyek pembangunan lewat skema pembiayaan negara-swasta. Target SBY adalah pertumbuhan ekonomi 7%.
Pengusaha minta “kepastian hukum dan regulasi yang konsisten” dalam pengadaan tanah. SBY menjawab lewat Perpres No. 36 tentang Pengadaan Tanah bagi Pelaksanaan Pembangunan untuk Kepentingan Umum.
Sama yang kelak dilakukan Jokowi, SBY memperluas definisi “kepentingan umum” sebagai “kepentingan umum sebagian besar lapisan masyarakat”, memperluas definisi “kepentingan seluruh lapisan masyarakat” dalam Keppres 1993. SBY juga menetapkan opsi “pencabutan” hak tanah melalui diskresi.
Target pertumbuhan tidak tercapai, beberapa proyek skala besarnya juga mandek seperti kawasan industri Weda dan lumbung pangan Merauke. Jokowi melanjutkan pendekatan pembangunan yang sama sekaligus memperbesar skalanya.
“Perbedaannya,” kata Sekar dari PILNET Indonesia, “terletak dalam cakupannya. Di era Jokowi, yang dilanjutkan Prabowo, PSN dijadikan dia sebagai fasilitas. Siapa pun yang punya kekuasaan dan uang bisa ditetapkan sebagai PSN. Skala kehancurannya lebih luas.”
Hasilnya sama saja. Di akhir pemerintahan Jokowi, target pertumbuhan 7% tidak tercapai. Malah terjadi deflasi terus-menerus sepanjang 2024, pertama kali sejak 2019. Belanja kelas menengah menurun. Banyak gelombang PHK kepada pekerja industri manufaktur.
Permintaan investor mengenai “kepastian lahan” dijawab oleh SBY maupun Jokowi lewat jalur pemaksaan dan kekerasan. Padahal, bila mendengarkan permintaan masyarakat, mengutamakan proses dialog dan mendapatkan dukungan dari masyarakat, proyek pembangunan bisa berjalan lancar, tulis Jamie S. Davidson yang meneliti politik pembangunan SBY dalam buku Menaja Jalan: Ekonomi Politik Pembangunan Infrastruktur Indonesia (2019).
Sadar Keliru Tapi Tetap Dilanjutkan
Apakah birokrasi pemerintahan Jokowi menyadari kerugian yang telah ditimbulkan PSN? Jawabannya, ya, mereka sadar.
Dalam paparan “Manajemen Risiko pada Proyek Strategis Nasional” pada 16 Juli 2024, yang dihadiri para birokrat, pemerintah menyadari investasi PSN belum memberikan manfaat optimal atas pertumbuhan ekonomi daerah. Ia justru menyebabkan potensi kerugian negara.
Pemerintah juga menyadari tata kelola PSN bersifat top-down. Mereka menyadari keterlibatan masyarakat dan pemerintah daerah dibatasi dalam perencanaan PSN. Ia menibulkan konflik agraria di lokasi PSN.
Direktur Perencanaan dan Pengembangan Proyek Infrastruktur Prioritas Nasional di Bappenas, Sumedi Andono Mulyo, merincikan dominannya peran investor besar di PSN. Selain itu, PSN belum memperhitungkan secara serius keseimbangan ekologis. Juga tidak mempertimbangkan hak-hak masyarakat terutama komunitas adat di wilayah PSN.
“Paling tidak ada enam masalah yang harus kita antisipasi: potensi konflik agraria, belum optimalnya PSN dalam mendukung percepatan pengembangan ekonomi wilayah, daya dukung dan daya tampung lingkungan, dominasi pendanaan APBN, masih terbatasnya investasi swasta, dan tingginya beban pembiayaan operasional dan pemeliharaan infrastruktur,” jelas Sumedi.
Bappenas merekomendasikan pemerintah untuk menyelesaikan permasalahan PSN dengan mengidentifikasi faktor-faktor penyebab masalah. Pemerintah pusat perlu melibatkan masyarakat dan pemerintah daerah secara bermakna. Proses kajian lingkungan hidup strategis dan risiko bencana perlu dilakukan sampai tuntas.
“Risiko-risiko ini harus kita atasi untuk menghindari terjadinya marginalisasi, stagnasi pertumbuhan ekonomi nasional dan daerah, mencegah kerugian akibat bencana, demi mengurangi beban fiskal dan kerugian, serta memastikan ada pembangunan infrastruktur,” tambah Sumedi.
Tetapi, apakah evaluasi dan solusi dari para birokrat ini diterapkan penguasa eksekutif setelahnya?
Di ujung pemerintahannya, Jokowi dan Airlangga malah menetapkan 14 PSN baru. Satu di antaranya Pantai Indah Kapuk (PIK) 2 sebagai PSN sektor pariwisata. Ia diberikan kepada konglomerat Sugianto Kusuma, bos Agung Sedayu Group, dicurigai sebagai bentuk balas budi atas dukungan Aguan dalam pembangunan IKN.
Bagaimana dasar “kepentingan umum” dari proyek swasta ini? Tidak ada jawaban memuaskan dari pemerintah. Ia kembali menegaskan penetapan PSN selalu tidak jelas kriterianya. Tapi jelas sebagai konsesi kekuasaan.
Baru-baru ini pemerintahan Prabowo Subianto telah menetapkan 77 PSN, 29 di antarnya PSN baru, salah satunya militerisasi proyek lumbung pangan dan PSN tebu di Merauke.
Kedua proyek ini dikelola konglomerat sawit dan Andi Syamsuddin Arsyad alias Isam, pengusaha Kalimantan Selatan yang bisnisnya moncer di bawah Jokowi dan menyokong Prabowo.
Di lapangan, PSN Merauke itu telah membabat hutan tanpa perhitungan, menyerobot lahan ulayat orang asli Papua, yang diproteksi dan dikerjakan oleh ribuan tentara Indonesia, institusi trauma orang Papua selama bertahun-tahun.
Sebagai lembaga negara, Komnas HAM sesudah merilis laporan “Dampak PSN terhadap HAM”, telah mengirimkan hak jawab kepada Menko Perekonomian Airlangga Hartarto untuk menanggapi temuan-temuan pelanggaran PSN. Tapi mekanisme umum ini diabaikan.
“Kami undang dalam forum audiensi, tapi yang bersangkutan tidak hadir,” kata Mimin dari Komnas HAM, koordinator laporan itu. “Kami undang langsung Pak Menteri Airlangga ke peluncuran laporan, kami sudah berkomunikasi langsung dengan jajarannya, tapi mereka tidak hadir. Kami sudah memberikan ruang kepada Menko Perekonomian untuk memberikan klarifikasi, atau memberikan penjelasan, tapi undangan yang kami sampaikan tidak direspons.”
