Artikel ini adalah bagian kedua dari laporan menelisik pengembalian revisi Peraturan Pemerintah Nomor 109 Tahun 2012.
TAK sulit menengarai carut-marut antarkementerian dan lembaga negara yang berkaitan dengan urusan tembakau. Dari satu diskusi saja dengan mudah dibaca bahwa kesepahaman adalah sesuatu yang mustahil karena kepentingan-kepentingan yang berpunggungan.
Di luar itu juga terjadi kekacauan terkait prosedur yang membuat situasi kian runyam dan berakhir dengan pengembalian Peraturan Pemerintah Nomor 109 Tahun 2012 bersama Izin Prakarsa kepada Menteri Kesehatan.
Dalam Rapat Lintas Sektor PP No 109 Tahun 2012 melalui daring pada 31 Januari 2022, suara Widyastuti (Tuti) Soerojo terdengar bergetar. Ketua Bidang Kajian dan Pengembangan Komisi Nasional Pengendalian Tembakau itu dengan tegas mengatakan pengembalian PP dan Izin Prakarsa mengartikan proses revisi PP No 109/2012 mandek.
“Tanpa lisensi bagaimana mungkin kementerian/lembaga yang berkepentingan dengan PP mau hadir,” katanya.
Yang pasti, seperti dikemukakan Kepala Bidang Penyakit Tidak Menular Kementerian Koordinator Bidang Pembangunan Manusia dan Kebudayaan (Kemenko PMK), Rama Prima Syahti Fauzi, dengan pengembalian Izin Prakarsa itu, pembahasan di dalam Panitia Antar-Kementerian (PAK) sudah tidak dimungkinkan lagi.
Blunder antarkementerian mengundang saling-silang. Seperti blessing in disguise, karena silang pendapat itu, justru persoalan internal di Kementerian Kesehatan–yang menjadi kunci kecarut-marutan–terbuka.
Minim Wibawa Otoritas
Rama, yang dihubungi secara terpisah, menjelaskan dalam proses revisi PP No 109/2012, PAK diketuai oleh Dirjen Kesehatan Masyarakat (Kesmas) selaku unsur Pelaksana di Kementerian Kesehatan atau leading sector.
Yang dibahas dalam PAK adalah tujuh pasal dalam PP No 109/2012 yang memang masih berat kepada urusan pengendalian tembakau. Di antaranya terkait pictoral health warning (PHW) serta urusan iklan di luar ruang dan media sosial.
“Dalam pembahasan di Kemenko PMK, diamanahkan untuk menambah soal rokok elektrik atau STP/pemanas karena substansinya belum masuk,” tambah Sakri Sab’atmaja, Kepala Subdit Advokasi dan Kemitraan, Direktorat Promosi Kesehatan dan Pemberdayaan Masyarakat Kementerian Kesehatan.
Banyak UU harus ditelisik terkait revisi itu.
“PHW ujung-ujungnya ada UU Cukai, iklan ujung-ujungnya ada UU Pers, UU Penyiaran, kemudian ada UU ITE dan lain-lain. Revisi PP No 109 bisa membentur semua UU itu,” ungkap Sakri.
Situasi ini juga menyebabkan terjadinya kebingungan banyak pihak. Pada beberapa kesempatan, Anthonius Malau, Plt Direktur Pengendalian Aplikasi Informatika Kementerian Komunikasi dan Informatika, mengatakan adanya ketidak-konsistenan beberapa pasal dalam PP No 109/2012 sehingga pihaknya gamang untuk memblokir konten rokok di internet.
Dengan semua keruwetan itu, rapat-rapat pembahasan revisi PAK lebih sering dipimpin oleh pejabat di bawah Kepala Biro Hukum dan Organisasi (Hukor).
Dua dari delapan pertemuan PAK yang dihadiri Rama tidak dipimpin oleh Direktur Jenderal Kesehatan Masyarakat Kementerian Kesehatan. Hal serupa juga disampaikan Sakri, yang mengatakan pertemuan PAK dipimpin oleh pejabat eselon II, yakni Kepala Biro dan Direktur Promosi Kesehatan dan Pemberdayaan Masyarakat secara bergantian. Namun menurut salah satu sumber, kepala biro hanya datang satu kali.
Hal ini sangat berbeda dengan proses pembuatan PP No 109/2012.
“Dulu dipimpin Ditjen Pengendalian Penyakit dan Penyehatan Lingkungan. Umumnya, Dirjennya, Prof Tjandra Yoga Aditama yang memimpin rapat-rapat PAK,” ungkap Tuti Soerojo, yang diamini oleh Sakri.
Pada proses itu, dilakukan tiga kali sosialisasi setelah adanya dukungan dari lembaga swadaya masyarakat. Ketika PAK pembuatan PP selesai, tentu tidak semua setuju. Irreconcilable conflict of interest antara pihak yang mendukung peningkatan penjualan dan yang mendukung penurunan konsumsi, sulit dijembatani.
“Waktu itu Biro Hukor menyurati Menkes memberitahu aspek yang disetujui dan yang belum disetujui, ada catatan. Lalu diusulkan supaya dikirim ke Menteri Hukum dan HAM untuk harmonisasi, Biro Hukor yang membuat surat, Menkes yang menandatangani.”
Wibawa otoritas kesehatan dalam proses pembuatan PP No 109/2012 ini yang, maaf, tidak ada dalam proses revisi PP.
Lewat Waktu
Dalam beberapa rapat lintas-sektoral via daring, Koodinator Penyusunan PP yang membawahi Kesehatan Masyarakat Biro Hukum dan Organisasi (Hukor) Kemenkes, Ali Usman, mengatakan, pihaknya sudah mengawal proses revisi sejak tahun 2018.
Pihaknya juga sudah melakukan rapat PAK sampai delapan kali, tetapi tidak ada titik temu. “Paparan Bappenas menunjukkan, pengendalian tembakau tidak bisa berdiri sendiri, harus ada dukungan dari sektor pertanian, perdagangan, industri, perpajakan, tenaga kerja, semuanya harus mendukung,” kata Ali Usman.
Karena di PAK tidak ada titik temu, maka dilakukan koordinasi sesuai Inpres 7 Tahun 2017 oleh Kemenko PMK.
Menurut Rama, Kemenko PMK telah beberapa kali mengadakan rapat koordinasi antar lembaga dan kementerian menyangkut revisi PP No 109 Tahun 2012. Secara formal dan non formal, Kemenko PMK juga sudah melakukan diskusi dengan kementerian dan lembaga terkait untuk membahas kebijakan tembakau dan rokok termasuk soal cukai.
“Bahkan ketika akan mengajukan revisi Izin Prakarsa, kami melakukan rapat koordinasi dulu dengan kementerian dan lembaga agar argumen yang diajukan pada revisi PP No 109/2012 cukup kuat,” ujar Rama.
Namun kemudian, karena penyusunan terkait regulasi tersebut sudah dua tahun lewat, dan sesuai ketentuan Inpres 7 Tahun 2017, Kementrian Kesehatan diminta untuk melakukan Izin Prakarsa lagi.
Kemkes, melalui Biro Hukum sudah melakukannya. Begitu dijelaskan Ali Usman.
Oleh sebab itu, RPP revisi tidak diusulkan masuk dalam Program Penyusunan Peraturan Pemerintah dan Peraturan Presiden (Progsun) tahun 2022 karena proses Izin Prakarsa yang masih berlangsung di Setneg.
“Tadinya kami berharap tidak masuk Progsun tetapi di Prakarsa kita sudah dapat izin,” ujar Ali Usman. Progsun ditetapkan melalui Keputusan Presiden (Keppres).
“Namun, Izin Prakarsa dikembalikan, sehingga tidak mungkin lagi kita mengusulkan di Progsun, apalagi harus ada kesiapan kita untuk melakukan kajian lagi terhadap pro dan kontra, khususnya terkait tanggapan, baik dari asosiasi, organisasi, dari kesehatan, maupun industri, seperti tercantum pada surat Setneg. Dalam penyusunan kajian, Setneg meminta Menkes melibatkan masyarakat,” lanjut Ali Usman.
Leadership Lemah
Dari keruwetan ini, tak sulit mengatakan bahwa dalam proses revisi PP No 109/2012, terdapat leadership yang lemah, diikuti kekacauan sistem. Padahal ini adalah kunci dari dari seluruh upaya untuk mengendalikan konsumsi tembakau. Koordinasi dan mencari titik temu antar kepentingan-kepentingan yang saling bertolak-belakang membutuhkan kepemimpinan yang berwibawa.
Masalah tembakau ini bukan hanya berkaitan dengan sektor-sektor yang sudah disebutkan di atas, tetapi juga kental nuansa politiknya, khususnya kebijakan politik ekonomi nasional yang mem-‘backup’ industri tembakau.
Harap dicatat: Kementerian Keuangan menargetkan penerimaan negara dari cukai rokok yang mencapai sekitar Rp173 triliun pada tahun 2021, menjadi Rp193 triliun pada tahun 2022. Seluruh target penerimaan cukai tahun 2022 adalah sebesar Rp203,9 triliun.
Di sisi lain, begitu seringnya pergantian pejabat membuat sulitnya mempertahankan kontinuitas upaya revisi dan esensinya, terutama karena ketidaksamaan visi, atau tidak paham masalah sampai kepada aspek teknis, atau tak punya nyali berhadapan dengan kelompok yang kekuatannya bak ‘raksasa Goliath.’
Di samping itu juga ada masalah COVID-19 yang menyita seluruh perhatian. Korban yang tidak bertahan ditengarai memiliki penyakit komorbid, tetapi tidak ada penelitian lebih lanjut penyebab penyakit komorbit itu, yang bisa jadi juga disebabkan oleh rokok.
Singkatnya, fondasi di sisi lembaga negara yang mendukung revisi sangat lemah karena tidak ada kesepahaman satu sama lain. Bahkan seperti dikemukakan Sakri, ada kementerian dari perekonomian yang tidak mau ikut lagi dalam pertemuan-pertemuan.
Bisa dipahami kalau upaya revisi PP No 109/2012 dengan mudah dihentikan.
Pada saat yang sama, industri justru sangat solid untuk mengupayakan keberlanjutan peningkatan konsumsi melalui semua wahana dan memanipulasi ketidakberdayaan konsumen menolak kecanduan. Karena begitu digdayanya teknologi, regulasi yang ada kurang efektif, apalagi, teknologi internet menerjang batas wilayah, bisa dibuka kapan saja tanpa jeda.
Sebenarnya strategi komunikasi dari kelompok pro-revisi sangat bagus. Materinya lengkap meliputi semua sisi. Sementara kelompok yang menolak revisi hanya menyandarkan pada alasan yang ‘itu-itu’ saja, mengatasnamakan petani dan buruh pabrik rokok. Dalam kondisi terpuruk, petani juga lebih mudah dipecah belah, membuat sistem tata-niaga yang eksploitatif terus berjaya.
Di luar soal itu, lobi industri sangat kuat. Tak mudah mengikuti gerak industri di ranah ini, tetapi buktinya langsung menohok mata. Pabrik rokok elektrik atau IQOS di Karawang dibangun dan segera beroperasi, tanpa hambatan.
Regulasi vs Edukasi?
Di tengah kegamangan dan kebingungan di kalangan birokrasi beberapa kementerian, hal menarik lainnya muncul.
Menurut Ali Usman, dari berbagai pertemuan yang diikutinya, banyak kementerian lebih condong kepada edukasi, bukan regulasi. Bahkan yang semula mendukung, setelah kenaikan cukai merasa tidak perlu lagi dan menganggap pengendalian tembakau bisa dengan edukasi, bukan perubahan regulasi.
“Kalau masih ada acara lain, mengapa tidak diambil, seperti edukasi, kampanye dan lain-lain yang lebih soft, tidak menimbulkan efek drastis pada kondisi sosial dan ekonomi dan sosial di Indonesia,” ujar Sekretaris Kabinet, Trikawan J.Iswono, dalam Webinar Universitas Ahmad Jani, bulan November tahun lalu.
Padahal, seperti dikemukakan Kasubdit SDM dan Pembiayaan Kesehatan Bappenas, Renova Siahaan, dalam diskusi virtual dengan Aliansi Jurnalis Independen (AJI) pada 10 November 2021, berbagai intervensi kebijakan dalam RPJMN tak bisa dilakukan tanpa dukungan regulasi. Dalam RPJMN juga dijelaskan tiga aspek kebijakan pemerintah, yaitu, kebijakan fiskal, non fiskal yang mitigasi bagi pihak-pihak yang terdampak.
Fenomena lainnya adalah siasat industri mendayagunakan teknologi internet untuk memperluas strategi pemasarannya.
Hasil penelusuran Kementerian Komunikasi dan Informatika tahun 2019 menunjukkan ditemukannya 114 kanal di media sosial Facebook, Instagram dan Youtube telah melanggar UU No 36 tahun 2009, khususnya Pasal 46 ayat (3), butir c tentang promosi rokok yang menggunakan wujud rokok.
Namun industri tak kalah siasat. Mereka mengerahkan para influencer dalam kampanye lunak (soft campaign) melalui semua wahana berbasis teknologi, dengan cara yang sangat kreatif, dengan mengeksplorasi konsep imaji yang sangat powerful. Tidak ada produk rokok yang nongol di gambar, tetapi dengan mudah orang tahu maksudnya.
Namun, bukankah iklan bukan hanya soal menjual produk tetapi juga menjual cara untuk memahami dunia. Iklan bahkan sangat kuat dalam mendefinisikan diri target, dengan menyasar aspek psikologisnya. Kritikus media, seperti Jean Kilbourne (2014), menegaskan dampak dari pesan iklan masuk melalui bawah sadar ‘generasi gawai’ setelah berulang-ulang menontonnya. Para ahli pemasaran digital meyebutnya sebagai ‘a call to action’.
Jadi, boleh saja, Jos Adiguna Ginting, mantan Direktur Corporate Affairs PT Hanjaya Mandala Sampoerna Tbk, dalam suatu wawancara dengan media asing pada akhir tahun 2018, menyatakan bahwa program pemasarannya ditujukan untuk orang dewasa tetapi kenyataannya sungguh berbeda.
Regulasi yang ada kedodoran menangkap fenomena ini.
Kalau merokok adalah pilihan sukarela, kenapa tidak memberikan edukasi? Akan tetapi, kalau tanpa regulasi bagaimana menahan laju informasi melalui digital platforms? Memang internet melampaui batas negara, tetapi dampak destruktifnya bisa dihambat.
New Zealand dan Singapura berada pada baris terdepan yang memiliki kebijakan khusus pelarangan iklan rokok secara total melalui semua wahana, termasuk melalui ‘media baru’, media digital. Bersama Malaysia, ketiga negara itu bahkan melarang penjualan rokok di negaranya.
Itu pula sebabnya, banyak pula yang meyakini upaya pengendalian tembakau masih bisa dilakukan. Kalau pintu ditutup, bukankah selalu ada jalan keluar melalui jendela? Mengapa harus menghadapkan regulasi dengan edukasi? Kenapa tidak keduanya sekaligus?
Itu berarti, edukasi dan regulasi harus berjalan seiring. Kalau tidak mungkin lagi dengan revisi PP No 109/2012, masih bisa dilakukan cara lain. Itulah yang diipayakan dalam Rakornis PMK di Bogor akhir Januari 2022.
“Kami membuat matriks, setiap kementerian terkait bisa melakukan sesuatu dalam upaya ini,” ujar seorang sumber yang hadir di dalam rapat tersebut.
Laporan menelisik pengembalian revisi PP 109/2012 merupakan bagian dari serial #TobaccoDeadlock yang ingin memeriksa mengapa diskusi dan kebijakan tentang pengendalian tembakau kerap menghadapi jalan buntu. Serial ini didukung oleh dana hibah dari Ikatan Ahli Kesehatan Masyarakat Indonesia. Dana hibah tidak memengaruhi independensi redaksi Project Multatuli.
